石油圈 今天（10月12日）下午三时，国家发改委出炉了天然气领域迄今最具力度的改革方案。《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》。这两个重要性类似电力输配电价核定的办法，是对原有定价方式的根本性变革，几个关键设计如运销分离、8％的准许收益率要以管道实际负荷率达到75％为前提，事实上从价格角度促动了油气体制改革，着力推动管网设施第三方开放。两个重磅方法的出台，即将对国内天然气市场产生重大影响的同时，也面临着监管力量严重不足的巨大挑战。
1 新旧定价办法发生根本性变化
第一个系统性的天然气管输价格制度规定，搭配前所未有的定价透明度；
第一次同时出台价格监管办法和成本监审办法；
“一线一价”彻底被”一企一价”取代，监管单条管道改为监管（管输）企业；
不同（管输）企业的准许收益率统一为8％；
不同（管输）企业的管输费率不同，同一企业内的不同管线实行统一管输费率；
由国家公布具体价格水平，改为国家核定管道运价率（元／立方米·千公里）、企业公布具体价格水平；
不再采用经营期评价法，改为服务成本法；
储气库、LNG接收站资产不计入有效资产，储气费和气价不计入管输费；
明确了构成定价成本的主要指标及核定标准，也明确了不计入成本的情形。
解读：据国家发改委价格司相关人士介绍，定价和监管方式从”一线一价”到”一企一价”（这里的企业指独立法人），主要是因为前者是”单气源、单管道”供气方式下的产物，已不适应多管道联网的现实需要。原来更适合单个项目的经营期评价法和新采用的服务成本法，实质上监管的主要指标都是投资回报率，二者的最大区别在于，经营期评价法需要定期对价格进行调整和校核，以确保项目收益率与政府规定的回报率一致，事实上这种方法对关键数据的获得依赖程度较高，需要每一年的财务数据，但在实际监管中，由于管道所有权变更等因素，数据获得性较差，在实际监管中也很难做到及时回顾和调整。服务成本法则不同，主要根据上一年度的实际成本水平确定本年度管输价格，再加上对成本构成做出了明确规定，数据的准确性和可获得性更强，价格调整也更具操作性，将避免出现过去十年事实上未进行过价格校核的情况。
此前储气库成本是计入管输费，此次新办法之后储气库成本如何单独核定，相关管理办法据悉也即将出台。
2 运销分离、以75％负荷率为前提的8％准许收益率
运输与销售分离，财务独立核算；
获得8％的准许收益率，以实现75％的管道负荷率为前提。
解读：两个《办法》明确要求，经营天然气管道运输业务的企业原则上应将管输业务与其他业务分离，暂不能实现业务分离的，也应当实现管输业务的财务独立核算。参与了两个办法制定的有关机构专家表示，财务独立是最重要的一步，有了成本才能确定管输费。而管输和销售价格分离后，”管住中间，放开两头”有了基础，价格机制和成本核定的明确，将加速天然气改革进程。
8％的收益率与75％的负荷率挂钩，是本次办法制定者的独创。
获得8％的准许收益率，以实现75％的管道负荷率为前提。如果管道运输企业实际负荷率低于75％，则实际收益率可能达不到8％。这一做法，目标明确，就是迫使管网拥有者向第三方开放设施。想要提高收益率，要么提高负荷率，要么使企业实际成本低于定价成本。天然气管道每一个入口到出口的运输价格逐步清晰化，也为管道向第三方开放创造了条件。
3 争议焦点
8％准许收益是高还是低；
管道增值（溢价）为何未计入成本。
解读：国家发改委价格司相关人士向eo表示， 8％是指税后全投资的收益率，是综合考虑发展现状、未来投资需求以及下游用户承受能力后确定的。8％的确定，高于长期国债利率3－4个百分点，有利于仍处在发展初期的管网建设，调动各方投资积极性，但考虑到下游用户承受能力有限，准许收益率也不宜过高。”8％是一个既能调动投资积极性，又不刺激超前投资的收益率。”国家发改委价格司相关人士表示。
8％的税后全投资回报率，是税后全投资回报率，按照25％的税收计算，税前回报率可以达到10％左右。此外，由于管道企业的自有资金与银行贷款占比可能是3：7、3.5：6.5等，实际企业以自有资金撬动的投资回报率会高于8％。
在办法制定的过程中，8％的收益率是主要的争议焦点之一。根据上述北京燃气的调研，９家管道企业的平均净资产收益率为16％。根据此收益率，9家管道运输企业的平均净资产收益率下降，原本收益率更高的企业收益率降幅更大，比如由中石油和北京燃气合资的陕京线，北京燃气曾在办法征集意见过程中提出收益率不低于10％。而原本收益率相对于中石油更低的中石化，也建议适当提高管输费率，采用”老线老办法、新线新办法”。中海油的关注点主要在联络线、海底管道和省内管道上，建议区别管道功能用途定价，省内管道运输价格由省级价格部门制定，LNG接收站配套外输管道则作为单列项。
从最终公布的方案来看，价格主管部门确认的收益率是8％。至于联络线和海底管道的问题，有深度参与办法制定的专家表示，联络线在跨省管道中所占比重较小，尽管负荷率不高可能会吃亏，但收益率核定对象已变为企业（法人）而非单独管线，管道运输企业内部可以在不同管线之间做调整。而中海油关注的问题，则在管输价格管理办法附则第22条做了相应安排。
上述政策制定者表示，8％的收益率无论高低，都将结束油气体制改革以来，由管网独立的不确定性造成的投资观望状态，给予管网投资者以明确的信号和稳定的收益预期。
事实上，争议更大的是管道增值是否计入有效成本。2015年，西气东输西段管线已与社保基金合资，今年东段还将继续引入其他资本，管道增值不计入有效成本及收益率下降，将会影响投资者信心和股东收益。目前正在进行中的中石化川气东送50％股份公开引资也面临同样问题。
对于这一争议了半年的管道增值问题，政策制定者和相关参与者最终以欧洲监管机构的做法为参照，在成本监审办法第13条中规定”固定资产原值原则上按照历史成本核定”。
4 下一步定价及监管重点
省内短途管输价格、城市配气管网价格
“两部制”计价和热值计价正在路上
解读：《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》两个办法正式发布前，《关于加强地方天然气管网输配价格监管降低企业用气成本》的通知也已下发。后者的定价和监管重点覆盖到了省内短途运输管道和城市配气管网。
针对这项旨在实现天然气管输价格的全流程监管的工作，目前政策制定者的时间表是：第一步，2017年全面启动管输企业定价成本监审，确定定价成本，制定和调整天然气管输价格；第二步，督促地方加强输配价格监管，合理制定和调整地方天然气管网输配价格；第三步，在实践中完善两个《办法》，并开始开展”两部制”气价、热值计价的研究工作。
5 新的定价方式直接挑战现有监管力量
解读：两个《办法》出台，除了定价方法是否合理、各方诉求如何平衡等难题外，全新的设计给现有的价格监管机构及人力配备，提出了前所未有的挑战。比照国外监管模式，在监管人员数量上，符合被监管的自然垄断网络规模越大、监管人员人数越多的规律。尽管很少区分电力和油气监管，大部分国家的监管人数也都超过100人，葡萄牙等国监管机构的人少较少，也有约50人。目前的价格监管，国家发改委连同省级监管机构均面临人员不足、经验欠缺的问题，电力和油气两条战线的价格改革，一定程度上也在分散现有的监管力量空前不足。
对于管道独立法人而言，读懂管输价格办法可能需要注意这些问题：
1. 本办法是针对跨省输气管道，省级主管价格部门可以参照本办法对本省内短途管道运输价格进行管理，这实际上是考虑到各省由于地形条件和征地成本等条件的不同，给投资成本带来的巨大差异。而且省内管道建设很多时候并非仅考虑投资的经济性，实际上还会有提高省内气化程度的诉求，以及统筹调度的考量，因而很难从国家层面给出统一的规定，办法只涉及跨省管道也是在给予地方自主权。
2. 第七条提到“油气田周边管网可视同为独立法人单位”，源于一些油气田本身已是单独核算，因而在这次管输费的核算规则上也考虑将油田作为独立法人。
3. 有效资产不含“政府无偿投入、政府补助、社会无偿收入形成的固定资产和无形资产”，针对的也是部分老油田以及援助工程由政府投资建设的情况。
4. 在管道运价率的计算公式当中，并不涉及管径和压力要素。
5.“对新成立企业制定管道运输试行价格，设计达产期后，国务院价格主管部门应主动进行价格校核，并及时调整管道运输价格”，可以这么理解，如果是现有管道公司投资了新的管道，在价格校核以前，按之前费率执行即可；如果是新成立的管道公司，由于不存在历史成本和数据，可以使用可研报告里的数据并采用经营期评价法来计算价格。“达产期”在可研中会明确，达产期之后，价格主管部门就须及时调整管道运输价格。
6. 第十一条，“管道运输企业从同一入口通过两条以上管道向同一出口供气的，根据运输气量加权平均确定统一的价格”，针对的是中石油陕京一、二、三线均为相同进气口和出气口的情况。这条还针对“呈环状结构”的管道可根据实际情况确定管道运输价格的规定，目前在国内西南油气田周边存在环网情况，以及在浙江、陕西等不少省份也存在类似情况，这些管网可自主选择同网同价或者按距离或区域定价。
7. 管输企业应在每年的６月１日前报送信息和材料，６月１日时间点是考虑到会计事务所在３月份底审计报表结束后，为企业提供填写信息和相关工作准备的时间。据了解，相关信息披露会遵循谨慎原则渐进式公开。
8. 第二十二条，为“对外合作的管道项目”暂按已签订商务合同执行给出了另行规定。这条实际上是针对有外资参股的管道项目，由于合同期价格当时已经锁定，因而放宽到合同期满或协商一致后再做调整。
图 新办法对管道运输定价成本构成的规定
对于管道独立法人而言，读懂成本监审办法可能需要注意这些问题：
1. 管道运输的定价成本构成不包括财务成本，这是因为管道公司在投资中的自有资金和贷款额都以投资回报的形式获得了，不再另外计入成本。
2. 折旧及摊销费包括了管理费用和销售费用中的折旧及摊销费，主要原因是信息报送时便于填写。
3. 在运行维护费的其他相关费用中还包括了青苗补偿费，这是考虑到在管道建设前期征用土地时，农作物由于处在生长阶段未能收获而给予土地使用者的经济补偿。
4. 关于销售费用，尽管管道公司是运输部门，要与其他业务分离，但在财政部会计准则中对销售费用的计入有规定，而且在实际运营中会发生广告费、租赁费等等，这些费用在财务上都计入销售费用。
5. 在不得计入定价成本的费用中，有一个项目是特许经营权费用，此类情况较少，如果存在将计入投资，而非成本。
6. 职工薪酬的核定上，采用的参照并非当地行业的平均工资，而是国资委有关国有企业工资管理办法的核定。
7. 值得注意的是一点是，在管道费用和销售费用的规定中，核定的非生产性支出原则上不超过前一年度。
8. 固定资产定价折旧年限采用的是30年，在过去经营期定价方式中折旧年限对价格的影响较小，但新办法将会受到折旧年限的较大影响，因为在新办法关于管道运价率的计算公式中，折旧就包括在准许总收入的成本构成里，折旧年限越长成本越低。据了解，国内多数管道使用时间在30年以上，30年为折中选择，为了避免管道加速折旧，未来折旧年限将不会低于30年。
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