石油圈中国能源转型的关键动力之一来自于由国家主导的发展模式，中央政府制定了国家发展战略，并透过诸多产业政策鼓励再生能源的发展，积极地介入能源转型。 首先，气候变迁是驱动中央政府推动能源转型的关键诱因之一，中国政府期待透过能源转型，能够降低或控制气候变迁所带来的威胁。从政府组织来看，在1980年代，中国政府仅将气候变迁视作科学问题，主要由中国气象局负责向中央领导人提供政策建议，但到了1990年代，气候变迁已转变成由中共国家发展和改革委员会所管辖的议题，显示中共领导者不再仅将气候变迁视作科学问题，同时也将其视作攸关经济发展的议题，在对外的气候谈判上，中国政府的态度也从消极转向积极。 具体来说，1990 年9 月，国务院成立了国家气候变化协调小组第四工作组，并以该小组为基础，组成中国第一次气候谈判的代表团，其成员包括了外交部、国家科委、能源部、交通部、国家气象局和国家环保局等相关单位，但此时期的成员并没有主管经济发展部门的官员。到了1998 年，国务院成立国家气候变化对策小组，组长由国家发展计划委员会主任担任，该委员会也接替中国气象局成为国家协调气候变化政策的领导单位。 2003年，国务院成立新一届国家气候变化对策协调小组，由国家发改委主任担任新一届国家气候变化对策协调小组组长，协调小组的成员单位包括财政部、商务部、农业部、建设部、交通部、水利部、国家林业局、中国科学院、国家海洋局、中国民航总局、国家统计局和国土资源部。在2007年时，中共国务院底下成立国家应对气候变化及节能减排工作领导小组，2013年领导小组具体工作改由发改委承担，目前该机构负责协调29个政府单位。 中国政府对气候变迁的重视，也反映在其定期制定的国民经济和社会发展五年规划中。从十一五规划（2006-2010）开始，计划内已有提及气候变迁须被控制，但仍未提具体目标。自2009年起，中国政府开始提出减碳的具体可量化目标，其承诺于2020年前，让全国的碳强度比2005年的水平减少40-45%。 为了达成2020年的目标，十二五规划开始有专章讨论气候变迁，并提出要在2015年前让中国国内的碳强度比2010年的水平减少17%。此外十二五规划中也选择了北京、上海、天津、重庆、广东、深圳和湖北等七个地区作为建立碳交易市场制度的试点地区。根据十三五规划中的回顾数据，十二五规划期间，碳强度比2010年的水平减少20%以上。在十三五规划中，中国政府的最新目标是要在2020年前让碳强度比2015年的水平减少18%。 此外，除了因应气候变迁，推动能源转型还能为中央政府带来其他利益。 例如，支持发展再生能源能够提升中国的能源安全与独立，而不会过度依赖来自外国的能源进口。发展再生能源也有助于改善城市的空气污染，降低民众抗议的可能。最后，发展再生能源也提供了一个机会来发展由本国自产的科技，并以此来追赶先进国家。 目前中国政府已于2006年颁布了《中华人民共和国可再生能源法》，建立了治理再生能源的框架。在发改委于2007年发布的《可再生能源中长期发展规划》中，其提出要在2010 年让再生能源消费量达到能源消费总量的 10%，到 2020 年达到 15%。十二五规划更要求将非化石能源占能源使用的比重从2010年的8.3%提升到2015年的11.4%。十三五规划的报告显示，十二五规划最终让非化石能源占能源消费的比重提升到12%。 此外，自2013年起，中国已成为太阳能及风力发电的全球领导国家，在十二五规划期间，中国贡献了超过40%的全球再生能源装（设）置容量，中国在此时期的投资超过了美国与欧盟的总和（International Energy Agency, 2015; REN21, 2015）。在十三五规划中，中国政府进一步希望让煤炭消费比重从64%下降至58%，让天然气消费比重从5.9%上升至10%，并将非化石能源消费比重提高到15%以上、非化石能源发电量比重提高到31%，以及非化石能源装机比重提高到39%。 除了中央政府以外，地方政府及企业也在能源转型中扮演了重要角色。 以再生能源为例，中央政府依据国家利益及战略制定能源政策目标，其中发电容量便是一个关键的管制项目，它不但代表了能源体系的强弱，更对其他治理项目（如制造能力、补贴、电网）产生影响。 例如在十二五时，中央政府对2015年风力发电容量的目标是100 GW，到了十三五，目标则是210 GW。目前在中央政府中，由国家能源局新能源和可再生能源司负责每年发布容量扩增的量化指标，这些指标通常能向市场散发信号，企业及投资者可由此了解目前政府的偏好。 然而，中央机构所制定的量化指标，常需要建立在地方分部所提供的信息上。中央政府所制定的宏观目标，也需要依赖地方政府的微观治理。例如，自2012年后，中央政府开始将核准再生能源投资案的权力下放给地方政府，任何风力或太阳能的投资案必须要取得地方各级政府的同意。对地方官员来说，再生能源投资案常有助于地方的经济成长、就业与税收，这些都有助于地方官员的晋升。对于企业来说，再生能源投资案代表的是新市场与获利的可能。因此，地方官员及企业通常也都有诱因支持能源转型。 最后，民众对空气污染的抗议亦是推动能源转型的力量。 中共环境保护部在2014年时的报告便指出，在74个主要城市中，有66个城市在细颗粒物（PM2.5）、可吸入颗粒物（PM10）、二氧化氮（NO2）、一氧化碳（CO）和臭氧（O3）等6项污染物年均浓度呈现超标（环境保护部, 2015）。 而根据Rohde & Muller（2015）的研究推估，空气污染在中国每年约造成一百六十万人死亡。目前中国民众已经开始对环境污染表示不满，中国政府也开始认知到，若未妥善处理环境污染的问题，民众的抗争可能会导致政治不稳。 能源转型的阻碍 尽管中央政府、地方政府及企业共同组成了推动能源转型的政治联盟，但这联盟内部对于如何进行能源转型抱有歧异的观点，主要利害关系人之间的利益冲突常影响着能源转型的路径。 以再生能源的发展为例，由于增加再生能源的发电容量将会创造新的市场与投资机会，因此地方政府及企业都偏向发电容量「越大越好」的方向，地方政府也常会过于乐观地评估再生能源的投资计划。 然而，过去以来不断地增加发电容量的政策已经引发投资过热的问题，因此近年来中央政府开始改变过去重量不重质的思维，试图以政策降低投资过热的现象，但这些限制政策有时会伤害地方政府及企业的既得利益，在既得利益者的反对下，许多政策变得窒碍难行。 例如，国家能源局在2015年初时，本来打算不再于年度计划中为发电容量扩充设置量化目标，但在主要利害关系人的反弹下，只好又将量化目标纳入年度计划（Shen & Xie, 2017）。此外，为了缓和风场或太阳能场的投资过热，国家能源局开始鼓励离岸风场及分布式太阳能系统，但企业却认为这些计划缺乏经济诱因，因此并未积极支持政府的目标。 为了避免地方政府对投资案的核准过于宽松，中央政府试图限制地方政府核准再生能源投资案的权力，但地方政府仍有办法规避来自中央的限制，例如地方政府可以将一个大型的投资案拆成多个小型投资案，从而规避中央的监督。 最后，国家能源局原本希望逐渐降低风力及太阳能的关税保护，但这样的政策将可能使得地方的投资及就业数量减少，因而受到企业其地方政府的反对，最终使得关税在过去几年间并未大幅调整。 中国的能源转型也受传统化石能源业者所牵制。在2014年以前，传统能源业者与再生能源业者仍处于良好的关系。中国经济的快速增长创造了大量的能源需求，传统能源供不应求，再生能源成为新的能源供给来源，因此传统能源业者与再生能源业者在此时期并非属于竞争关系，许多传统能源业者甚至也成为再生能源的主要投资者。 然而在2014年之后，中国经济开始放缓，能源需求也开始下降，传统能源与再生能源也出现竞争关系。地方政府认为传统能源部门能提供较多的就业与税收，因此选择将投注在再生能源的资源转移到传统能源部门，并更严格地限制再生能源的投资案。 结论：中国能源转型的前景 根据国际能源署的模型推估，到2040年时，中国的煤炭占所有发电比重可能将降至40%以下；中国也将超越美国，成为世界最大的石油消费国，但中国的石油需求成长将慢于印度；中国的车辆每四台将有一台会是电动车；太阳光电系统的发电成本也将低于燃煤电厂；中国也将取代美国及欧洲成为全球核能发电的领导国家；中国的二氧化碳排放量将于2030年达到高峰，空气污染也将获得改善；中国更将成为电动车、碳捕捉及封存、风力发电、太阳能光电系统，以及核能的全球最大投资处。 然而，这样的理想路径仍有可能受一些不确定性因素影响，而在2040年产生不同的情况。国际能源署的模型建立在中国的经济发展会如《中国制造2025》计划所期，转向服务业及高附加价值制造业。如果此经济转型过程放慢，则中国的煤矿和石油需求将会高于模型推估的理想路径。 然而，尽管国际能源署的模型已提出限制中国能源转型的不确定性因素，但它并未深入讨论影响能源转型的政治因素。本文试图指出中国能源转型过程中的政治因素已出现变化。 在过去中国能源转型主要由中央政府、地方政府及企业所形成的政治联盟所推动，在早期转型过程中，传统能源及再生能源之间也处于互补关系。然而，这样的政治联盟内部目前已开始出现许多利益冲突，传统能源及再生能源之间也开始转向竞争关系。中国能源转型能否达到预期目标，将取决主要行为者能否调和利益冲突，或者在新的价值理念上建立新的政治联盟。
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