石油圈吴茂林 法国石油政策的变化是多重因素共同作用的结果。法国政府的政策倾向是最重要的因素，而法国石油公司也发挥了重要作用。 法国石油消费长期严重依赖进口。从1861年至今，在国运多变、政权更迭的大背景下，其国内石油政策100多年来曾经发生多次转变。不过，基本上还是可以把法国国内石油政策粗略划分为三个阶段：从1861年至1924年，是自由放任时期；从1924年至1992年，法国历届政府对国内市场进行了管制，管制措施丰富多彩，但在后期坚冰渐渐融化；1992年至今，法国政府基本放开了对国内石油市场的管制，只对石油企业保留少数要求。20世纪八九十年代法国石油市场从管制到放开的历史经验，对中国石油市场改革尤其有借鉴意义。 石油管制70年 在严格管制之前，法国政府曾对石油市场基本听之任之。从19世纪60年代到20世纪20年代初，法国石油进口、加工等完全由公司自行决定。1861年起，法国开始进口原油和石油产品。1864年，政府开始对石油产品进口征收关税。1871年，法国本土公司DesmaraisFrères建成法国第一座炼油厂。1903年起，政府对国产石油产品收税。结果，国产石油产品和进口的相比没有价格优势，导致进口增加。美国石油充斥法国市场，新泽西标准石油公司（埃克森美孚的前身）垄断法国石油市场。 法国政府对标准石油的一家独大日益警觉，并意识到必须改变政策。1924年法国政府下令成立国有石油公司，之后还陆续出台了战略石油储备、配额制、进口许可证制、固定价格制等一整套石油市场管制措施。 首先，法国政府于1924年颁布法令成立法国石油公司，后来易名为道达尔公司，之后又成立了另一家国有大石油公司埃尔夫。“两桶油”长期代表政府管理法国石油市场。 其次，建立了战略石油储备制度。1925年法国成立国家液体燃料办公室，它被赋予管理国内石油工业的权力。它在全世界最早推出战略石油储备制度，提出到1926年前建立分别相当于4个月和5个月消费量的汽油和原油储备。1928年，法国政府颁布法令，鼓励发展炼油工业，储备大量石油以防止能源短缺。 再次，控制石油进出口。1926和1928年法国政府先后向原油和成品油进口公司发放进口许可证。第一批配额于1931年4月被发放。获得第一批进口配额的公司包括国际石油大公司及法国石油公司。进口商被要求在法国境内拥有石油储备，须拥有法国国籍的高级经理，在增资之前需先经过政府批准。 最后是油品零售价格、仓储和炼油利润都被固定。每年政府和公司会根据国际原油价格和通货膨胀的变动进行磋商，决定如何调整第二年的价格。规定价格是为了保证国内炼油商能够获利，鼓励炼油业发展，降低油品对外依赖度。 石油市场放松管制过程 虽然法国政府石油管制的终结发生在1992年，但是早在上世纪70年代坚冰就已经开始消融。1973年世界第一次石油危机爆发后，管理法国石油市场的法规逐渐转变。初期，道达尔、埃尔夫和其他公司继续分享法国石油市场份额。政府则继续干预石油市场，保证法国公司在国内市场占有较多份额，并培育法国炼油工业。1978年，法国对少数几种石油产品的价格控制开始松动。1986年1月，由于法国经济形势趋于稳定，政府放开了汽油和柴油价格控制。1988年政府规定保证消费者得到关于油价的完整信息。 1992年12月31日，法国政府在欧共体1968年12月14日法律修正案第68/414/CEE指令的基础上，颁布了改革法国原有石油管理体制的92-1443号法令，解除了对原油进口和炼制的管制，基本实现了石油产业的市场化。根据该法律，法国石油市场向所有的经营者开放，石油市场实行自由化。 不过，92-1443号法令也保留了少数管制。第一，在建设和维护战略石油储备方面，政府对石油公司有一定要求，这与法国作为国际能源署成员国需要履行的储备义务有关。第二，石油公司还被要求向政府提供关于原油和成品油的进出口计划。第三，政府在炼油方面对石油公司仍有要求。92-1443号法令第八条规定，如果石油公司计划新建或停建炼油装置，它们应提前一个月告知政府，而政府如果认为石油公司的计划对国家石油的供应安全不利，有权加以阻止。 “两桶油”推动法国石油政策变迁 法国石油政策的变化是多重因素共同作用的结果。法国政府的政策倾向是最重要的因素，而法国石油公司也发挥了重要作用。 1924年法国成品油政策从放任转为管制，之后管制措施存活了约70年之久，其国内石油公司、银行等的支持是重要原因。早在1919年，法国政府在石油公司、银行的推动下，尝试干预石油进口，并对抗标准石油公司对法国石油市场的鲸吞，但没有成功。1919年，石油勘探公司（SEP）成立。该公司中，英荷壳牌公司占股49%，法国国内石油公司、银行等也持股。该公司计划减少法国石油消费对新泽西标准石油公司的依赖，对此法国政府十分支持。但是，新泽西标准石油公司随即停止了对法国的石油供应，仅用此招，就轻松击败了法国政府和企业的图谋。 1924年，法国政府和企业再次发动“防卫战”，这一次没有遇到美国石油公司的抵制，这是因为法国政府改变了策略，把新泽西标准石油公司拉入新建的法国石油公司，其股东还包括英荷壳牌、法国银行及法国的独立炼厂。1931年，法国政府获得公司35%的股份和40%的投票权，从而控制了该公司。法国政府后来还按照法国石油公司的模式，设立法国炼油公司。该公司中，法国石油公司和国家液体燃料办公室各占55%和10%的股份，而法国其他5家大炼油企业合起来占35%的股份。法国政府给法国炼油公司强制安排了25%的市场份额，而这显然是市场管制行为。 在各类政府管制措施中，影响最大的是划定市场份额。在法国石油市场中，道达尔和埃尔夫“两桶油”长期享有政府的优待，占据一半以上的市场份额。然而，20世纪60年代之后，法国“两桶油”的国际化道路越走越宽，公司的眼界也越来越广，也越来越不重视在国内的那些利益。它们不仅不反对，相反日益支持国内石油市场的自由化改革。60年代，道达尔在国外拥有的油田已散布于伊朗、伊拉克和阿尔及利亚，到70年代则进一步扩展到北海、印度尼西亚和北美。埃尔夫拥有的石油储量也遍布世界各国。 在道达尔公司的成品油总销量中，国内市场的占比从1983年的41%，下降到1990年的35%，到2004年更下降到19%。原油销量也是如此。1983年道达尔在法国销售了大约1900万吨原油，明显比不上其在国外2400万吨的销售量。到1990年，差距进一步拉大，分别为2100万吨和4700万吨。 从20世纪80年代起，法国石油市场开始分步骤放开管制，首先是放开价格管制，其次是对国有石油公司进行私有化，最后是放开石油的进出口管制。每一个步骤，法国大石油公司都发挥了积极作用。 市场化改革的第一步是放开价格管制。20世纪70年代末80年代初，国际原油价格持续上涨，过去，法国的成品油价格一年一定。由于原油价格快速上涨而国内成品油涨价迟缓，这让石油公司承受了较大经济损失，石油公司自然积极推进价格市场化，法国政府顺水推舟。价格改革阻力最小，成为法国石油市场改革的第一个突破口。 改革的第二个方面是对主要石油公司实施私有化，这也是公司喜闻乐见的。道达尔和埃尔夫都欢迎私有化。道达尔表示：“从国家控股公司到私有商业实体的转变让道达尔有机会接触更多国际投资者，资金方面会更加灵活，并将提高道达尔股票的流动性。”埃尔夫管理层也认为政府控股（在私有化之前，法国政府在埃尔夫的占股约70%）限制了公司的发展：法国政府负债累累，早已不能向公司提供资金，但其控股又妨碍了埃尔夫在国际资本市场上融资，因为外国投资者会担心作为国有企业，埃尔夫的商业决定会受到法国政府的支配。因此，“两桶油”都希望被私有化，这推动了法国政府做出决定。 第三个方面是取消石油进出口管制。法国曾长期实行80/20法则，意思是炼厂购买原油，不是想买就能买，其购买量的80%以上需要来自有进口资质的供应商。90/10法则的意思是炼厂的炼油能力需要达到其国内成品油销量的90%以上，它显然是要阻止在法国国内没有炼厂的外国和本土石油公司在法国市场销售成品油。1992年法国政府正式取消了进出口管制。由于石油进出口管制早已不能为“两桶油”带去实质性的好处，它们对取消管制都乐见其成。 法国成品油市场改革的启示 在60多年的严格管制时期，法国政府采用了一整套石油管制措施，包括价格管制、实行石油进口配额和资质（许可证）管理、支持国有石油公司发展，等等。对这些制度，中国民众并不陌生。 在中国，成品油价格形成机制、进出口管制、国企的市场地位等方面的改革都在推进中。推进速度最快的是价格改革，取消进出口管制和反垄断则较慢。为什么会出现速度上的差异？法国等发达国家的历史经验启示我们，国内大石油公司在现有体制中的利益得失，以及在改革后它们可能会有的利益得失，会影响公司对改革的态度。而大石油公司的态度将影响石油市场改革的速度。 中国国有石油公司正越来越多地走向世界，其获利越来越不局限在国内。随着利益的多元化、全球化，它们对国内石油市场改革的态度将越来越开放，并将成为推动中国石油市场分阶段、分步骤改革的重要力量。 （作者单位：西南科技大学经济管理学院）
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