石油圈一个多月前，备受燃气行业关注的《关于加强配气价格监管的指导意见》正式出台，至此，我国天然气产业链的跨省长输管道、省内短途运输管道和城市配气管网3个垄断环节均建立了较为完整的价格监管制度框架。 旁观者或许并不明白这究竟意味着什么？但在中国国际经济交流中心信息部研究员景春梅看来，对油气产业链中游的输配环节建立全环节监管、实现全过程覆盖，无疑意义重大，她称“这是革命性的”。 回顾近年来的油气价格改革工作，多年来致力于油气产业研究的景春梅赞赏之情溢于言表，她在接受中国经济导报记者采访时说：“党的十八大以来，油气价改在整个价格改革中应该是跑得最快的，而且也可以代表价格改革进展的基本面，具有突破性。” 成品油价格放开只差“临门一脚” 如今，随着私家车的迅速增长，越来越多的人开始关心汽油价格的涨跌，媒体也定期会发布一些市场分析机构对汽油价格的分析和预测，而这无疑是基于国内成品油价格机制的建立。 据了解，在国内成品油价格与国际接轨的进程中，针对调价周期过长、调价边界条件较高导致单次调价幅度过大，容易引发市场炒作等问题，2013年3月，国家进一步完善成品油价格机制，缩短调价周期，将汽柴油价格调整周期由22个工作日缩短至10个工作日，同时取消了国际市场油价波动4%才能调价的幅度限制。2016年初，国家再次完善国内成品油价格机制：一是为成品油价格调控设定了130美元、40美元的上下限；二是建立油价调控风险准备金，将成品油价格未调金额全部纳入风险准备金。 经过上述改革，油价机制化调整成为常态，效果明显。“在新机制下，国内成品油价格有升有降成为常态，调整周期缩短，频率加快，已经接近市场定价”，景春梅特别强调，“由于新机制相对透明，专业机构都能预测到每轮窗口期油价是否调整。只有透明才能赢得公众的理解；否则，即使调价合理，也可能被曲解。” 中国人民大学经济学院副院长郑新业对中国经济导报记者说：“由于成品油供应很充分，而且市场也存在竞争，因此实际的市场价格会比国家的指导价略低一些，如汽油价格比国家低11%，柴油价格低13%，这很正常，也符合指导价政策的初衷，成品油价格放开现在是时候了。” 景春梅也认为，成品油完全放开可能最先实现，因为在国内成品油价格的调整周期缩短至10个工作日后，可以说成品油距离完全市场化“只差临门一脚了”，下一步就是直接放开，由企业根据市场供应决定定价。不过，她同时表示，所谓放开，应该是在40美元的“地板价”和130美元的“天花板价”之间放开，如市场出现大的异常情况，政府还是应该保留对市场的干预权。 80%的气源价格放开由市场主导 中国城市燃气协会理事长王天锡曾指出，相较于国内成品油价格改革，国内天然气价格改革呼声更大。 据了解，为理顺国内天然气价格，2011年底，我国开始在接通管道气的广东、广西开展天然气价格形成机制改革试点。一是将出厂价格管理改为最高门站价格管理；二是将以成本加成为主的定价方法改为按“市场净回值”方法定价，建立起天然气与燃料油、液化石油气等可替代能源价格挂钩的动态调整机制。 2013年，在总结“两广”试点经验的基础上，天然气价格形成机制在全国范围内实施。区分存量气和增量气，增量气价格一步调整到与可替代能源价格保持合理比价的水平，存量气价格分三步进行调整，并于2015年4月实现增量气与存量气价格并轨，“三步走”计划完成后，非居民用气价格全面理顺。 景春梅表示，通过一系列积极改革，天然气价格机制发生了很大变化，原来气价实行的是门站价最高限价管理，2015年11月，实行基准价管理的新机制，下浮不限，最高允许上浮20%，这样加大了价格弹性，扩大了买卖双方议价的空间。 在改革门站价格机制的同时，政府部门也在有序放开天然气气源价格。2013年，放开页岩气、煤层气、煤制气出厂价格，以及液化页岩气气源价格；2015年4月，放开除化肥企业外的直供用户用气价格；2016年，先后放开化肥用气价格，明确储气设施相关价格由市场决定。 据了解，为了保护农业生产，化肥气价过去一直是低价供给，它在整个天然气的消费中占比不到5%。随着供给气源的多样性和天然气供需关系变化，国家决定放开化肥用气价格。“由于气源供给充足和化肥用气占比不高，因此价格放开不会对市场价格造成大的波动影响。”景春梅说。 而储气价的放开，则是为了通过价格激励促进我国储气库的建设。据了解，由于冬天供暖，天然气需求往往会在冬天达到高峰，例如，北京冬天用气量峰值最高时是夏天用气量的16倍。而我国缺乏储气库，没有足够的储气库来有效平抑峰谷差，目前我国储气库的工作气量平均只有3%~4%，而国际平均水平则达到了14%~15%，差距明显，因此一到冬天用气高峰，缺口就会很大，使得保证天然气供应成为一大问题。为了激励企业积极投资建设储气库，国家决定放开储气价，储气公司作为市场主体可以低买高卖，具体价格由城市燃气公司和储气公司双方商议。 随着天然气价格市场化改革快速推进，目前我国80%以上的气源价格已由市场主导形成。而改革的效果已逐步显现，如显著增强了天然气资源的供应保障能力，“气荒”现象基本消除；及时降低非居民用气价格，降低用气企业成本约1000亿元，有力支持了实体经济发展。 精细管好中间的输配气环节 我国天然气行业价格改革的目标是“管住中间，放开两头”，即气源和销售价格放开由市场形成，对属于网络型自然垄断环节的管道运输和配气价格则要严格监管。 2016年10月，国家印发《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》，构建起科学完善的管道运输价格监管体系，明确了管道运输价格管理遵循“准许成本加合理收益”的原则。 新近出台的《关于加强配气价格监管的指导意见》规定，配气业务的投资收益率原则上不超过7%。投资收益率是影响配气价格的关键指标之一，国家发展改革委有关负责人表示，从国际经验看，通常认为天然气配送环节经营风险低于长输管道，相应地收益率也应低于管道运输。从国内情况看，一方面，目前我国城镇燃气行业处于快速发展阶段，管网设施尚不完善，收益率的选取应当有利于鼓励企业投资；另一方面，城镇燃气属于公用事业，直接关系中小企业发展和居民生活，因此收益率水平不宜定得过高。据了解，目前，下游城镇燃气配送环节价格监管相对滞后，其中购销差价（视同为配气价格）差异较大，普遍在0.5元~0.9元间，也有低的到0.3元~0.4元，高的达1元多，原因是各地在燃气定价方法、重要指标参数的选取上差异较大，结果少数地方价格水平明显偏高。 中国石油大学刘毅军教授认为，《关于加强配气价格监管的指导意见》既强调了规范管理，同时也考虑到了全国各地的多样性，未来对城市燃气管网的建设将会发挥积极作用。 郑新业认为，政府价格部门的工作思路非常好，充分利用了改革的后发优势，起步很好。不过他同时表示，后边的工作还很复杂，对投资成本的审查，需要建立监管会计制度，如何动态地调整收益率，如何控制各种资本对城市燃气的投资冲动等，是监管者需要监管的重点，这些未来将对各地政府部门的监管能力提出比较高的要求，因此可以考虑通过市场化引入第三方力量。 油气价格改革倒逼体制改革跟进 长期以来，能源被当作特殊商品，如作为战略物资或福利产品低价供给，其价格无法真正反映商品的价值属性。在推动能源体制革命方面，中央领导提出还原能源商品属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制。“十八大以来，油气价格最大的变化就是由直接定价转变为建机制、强监管，而不再是直接去干预价格。”景春梅说。 她认为，油气改革的基本特点是以放为主，放管结合。油气产业链比较特殊，竞争性环节和垄断性环节掺杂在一起，长输管道和城市配气的管网资源具有垄断性，其价格应该由政府进行监管，而上游气源和终端销售的价格应该是放开的。她说：“现在政府部门对油气价格建立了监管框架，总体呈现的特点是以放为主，增加市场定价的比重，体现了市场决定价格的价改主基调。” 在景春梅的眼中，近年来的油气价格机制市场化改革可谓是“精彩纷呈”，而政府价格管理部门在职能上也发生了“突破性、根本性转变”，在体制改革没有完全到位的情况下，不断推出新举措，她认为，价格改革将会对体制改革产生倒逼作用。 比如，与价格改革相比，体制改革稍显滞后，而气价改革的成效在于真正落实执行，因此后续的油气体制改革要和气价改革相衔接，要管好中间的输配环节，并在两头放开气源价和销售价，则有赖于体制改革的及时跟进。“长输管道核算办法，等于是从财务上为中游管网公平开放和管网独立奠定计价基础，为改革做好铺垫，先实现财务独立核算，以后再从业务上分切开来。”景春梅说。 目前，我国油气价格改革已进入“深水区”。记者从国家发展改革委价格司了解到，未来我国将适时迈出成品油和天然气价格市场化“最后一步”，进一步制度化、精细化监管管道运输价格，并积极推动上海、重庆石油天然气交易中心的建设。
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