石油圈伴随着天然气消费快速增长，我国调峰储气设施建设相对滞后，冬季调峰能力不足，以及法规体系不完善，导致一系列的问题出现。美国在天然气市场发展过程中也曾遇到与中国类似的问题，经过多年的经营和不断完善，现已形成了较为成熟的调峰储备体系和健全的管理运营机制。目前，美国调峰储气库的有效工作气量已达到全年总用气量的15%以上，确保了该国天然气供应的安全性、可靠性和连续性。借鉴美国的做法，未来中国的调峰储备管理体制建设可分三步走，最终实现责任明确、收费合理、监管到位的市场化体制；相应的调峰储备库运营机制也可分三步走，最终实现收费明晰、公开透明、充分竞争的运营机制。 我国供气安全保障存短板 中国天然气市场正处于快速发展期，到2020年天然气占一次能源消费的比重力争提高到10%，届时天然气消费量将达到3000亿立方米，2030年消费量将进一步提高到6000亿立方米。然而，中国天然气产业发展与欧美等国家相比尚不成熟，伴随着天然气消费快速增长，中国供气安全保障问题越来越严峻。 一方面多种因素叠加，加剧了中国天然气上下游之间的调峰矛盾。例如我国上游均匀供气与下游波动用气不匹配；资源禀赋不足，主要产地与重点市场分离；调峰储备建设滞后，供气保障能力不足；国家法律法规不健全，上下游调峰责任不明确等。另一方面随着全国“煤改气”的实施，天然气需求峰谷差不断拉大。2015年中国地下储气库调峰能力为55亿立方米，仅占全年总消费量的2.8%，与世界10%的平均水平相距甚远。 此外，我国天然气管网架构仍不完善，安全风险系数高。目前国内外突发事件频发，若因自然灾害或人为破坏导致任何一条跨国或跨境长输管道供气中断，仅靠现有调峰储气设施能力远远不够，将会造成大范围、长时间的供气中断，负面影响难以承受。例如，2015年12月广东深圳泥石流冲断西气东输向香港供气管道，导致香港青山电厂供气中断达1个月之久。 美储气调峰体系先进经验 美国在天然气市场发展过程中也曾遇到与中国类似的问题，经过多年的经营和不断完善，现已形成了较为成熟的调峰储备体系和健全的管理运营机制。 美国自1916年首次在纽约利用枯竭气田ZOAR建成第一座储气库以来，到2015年已建成地下储气库413座。其中，枯竭油气藏型、含水层型和盐穴型储气库数量分别为328座、46座、39座，总储气能力达2613亿立方米；工作气量为1357亿立方米，占2015年美国天然气消费量7780亿立方米的17.4%，相当于64天的日均消费量。 截至2015年底，美国拥有LNG接收站8座，接收能力超过1600万吨/年。随着美国页岩气革命的成功，其国内天然气产量大幅增长，天然气对外依存度逐年下降。2015年，美国LNG接收站仅进口185万吨，折合天然气25.9亿立方米，主要用于配合地下储气库进行日调峰。 利用油气田富余产能调峰是另一种重要的调峰手段。2015年，美国天然气总产量达到7662亿立方米。得益于其完备的地下调峰储气库设施，天然气富余产能得以吸纳，基本保证了上游气田全年稳定生产，无需参与下游市场调峰。 上世纪80年代美国天然气产业放开管制之前，储气库作为输配气管网的一个功能性组成部分，与管道系统形成一个相互关联的整体，用以优化管网系统运行，提高供气的可靠性与安全性。储气库的所有权和经营权隶属天然气管道公司和城市燃气公司。 到了80年代后期，美国天然气市场供应有余，竞争趋于激烈。1992年，联邦能源监管委员会（FERC）颁布636号法令，要求除维持管道系统正常运营和平衡负荷而预留的气量外，储气库富余的工作气量必须向第三方开放。现阶段，美国的储气库运营公司大致可分为4类，即州际管道公司、州内管道公司、城市燃气公司和120家独立的储气库运营商。 储气库运营公司的类型决定了储气库储气能力的利用方式。长输管道公司很大程度上依靠储气库来平衡长输管道负荷，加强管道系统的供气能力。联邦能源监管委员会允许州际管道公司预留一部分储气能力用于管道调峰，以保证安全平稳供气。城市燃气公司在储气环节的管制被解除后，储气库如何运营更多受到市场的驱动。一些城市燃气公司逐步意识到，通过合理运营储气库可以获得更多的经济效益，在满足终端用户供气之余，还可以将剩余储气能力出租给第三方获利。监管方面，美国地下储气库的管理分为联邦政府管理和地方政府管理两个层次。其中，联邦能源监管委员会主要负责管理州际管道公司的储气库以及提供跨州服务的州内管道公司、城市燃气公司和独立的储气库运营商；地方政府则负责管理提供州内储气服务的储气库。政府在地下储气库建设过程中重点关注经济评价、环境保护、市场需求等问题；同时严格控制地下储气库费率，确保储气库建设投资方拥有一定的盈利空间。 美国经验的启示 美国成熟的调峰储备体系和健全的管理运营机制，对中国调峰储备体系建设具有十分重要的借鉴意义。 构建相关配套法规体系 为了确保储气库建设规范，美国政府部门在储气库建设之初就十分注重与之相关的经济评价、能源利用、安全环保等方面法律法规体系的建设，例如美国建立了《天然气法》《能源政策法》《清洁空气法案》等。同时严格控制储气费率，这既激励了各类资本投入储气调峰设施建设，又防止行业垄断，促进了市场竞争，降低终端用户用气价格。 相比之下，中国关于天然气调峰储备的相关法令缺位，应根据中国天然气未来发展要求，加快天然气储备相关立法。参考国外相关法律，中国天然气调峰储备法应包括以下内容：明确天然气储备主体、储备目标；规定天然气调峰储备体系实施步骤，储备的组织和管理机构；规定天然气调峰和储备具体管理办法；规定没有达到储备义务或虚报储备量的惩罚措施；明确国家对天然气储备的鼓励和支持政策，包括调峰储备设施建设的财政支持、优惠贷款和税收减免政策；规定天然气供应紧张情况下天然气储备的管理办法，包括天然气储备的监管措施及天然气储备的动用和销售方式。 因地制宜提升调峰能力 美国早在1916年就建成全国第一座储气库，至2015年已建成储气库418座，形成有效工作气量1357亿立方米。同样在经济发达的法国，截至2015年已建成储气库8座，形成有效工作气量121亿立方米。中国虽然已建成储气库18座，但单个规模普遍偏小，形成总的有效工作气量仅55亿立方米。随着天然气市场的进一步发展，建设具有削峰填谷功能的地下储气库已经刻不容缓。美国地下储气库以枯竭油气藏型为主，中国应根据自身资源条件和地质特点，因地制宜建设相应类型的储气库。 建立中国储气库运营管理模式 美国天然气行业完全市场化，调峰储备设施的所有权和经营权由储气设施投资建设方掌握，但使用权必须向第三方开放。因此储气设施投资建设方不一定对库内所储存的天然气拥有所有权，实际上该部分气量大多为托运人、地方配气公司或者终端用户所有。 美国天然气行业发展已相当成熟，但无论采取哪种运营模式，调峰储气设施均已成为天然气产业链上独立运营的赢利主体，服从市场调节。同时，运营商是拥有专业知识的服务团队，管理运营操作规范，能够有效地贯彻储气库经营理念，可最大限度地提高使用效率，实现效益最大化。目前中国建设、管理和运营储气库仍以中国石油和中国石化为主。随着国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》的颁布，港华燃气等城市燃气分销商积极参与地下储气库等调峰设施建设，其中港华金坛盐穴储气库已于2014年11月开工建设。为保证天然气行业平稳、快速、可持续发展，在未来实现天然气行业完全市场化的条件下，我国也可以考虑像美国一样成立独立的储气库运营企业，建立适合中国天然气行业发展特点的综合运营管理模式。 两个“三步走”建议 市场化运作框架体系可按“三步走” 未来中国的天然气调峰储备管理体制应采取政府统筹协调，企业自主经营，实现市场化运作的多层次框架体系。在调峰储备库建设方面，国家发改委和国家能源局应根据因地制宜、安全环保、节约用地和经济合理的原则，提供政府的相关支持。应结合国民经济和社会发展总体规划，在《关于加快推进储气设施建设的指导意见》《天然气基础设施建设与运营管理办法》的基础上，组织三大石油公司、省网公司、地方燃气公司等相关单位，统一编制《全国天然气调峰储气设施发展规划》，划定调峰储备库功能与相应工作气量，规定上、中、下游各级天然气销售企业调峰责任，明确调峰指导气价。销售企业根据政府要求建立相应的调峰储备设施，并完全按照市场化运作。 在具体执行过程中，可按三步走最终实现责任明确、收费合理、监管到位的市场化体制。第一步：管理体制延续当前模式，但在一体化公司内部对天然气产业链各环节实行计费划分，以公开、透明的价格收取天然气商品费、运输费、储气调峰费和其他费用。国家出台鼓励政策，采取给予财政补贴、实施税收减免等措施，激励企业投资建设调峰储备库。第二步：一体化公司逐步将储气业务和其他业务分离，成立调峰储备库分公司，实现独立商业运营，独立收费。调峰储备库分公司对储备库拥有经营权和使用权，但所有权仍然归属母公司。第三步：国家推行协商性或强制性第三方准入机制，调峰储备库的使用权进一步向全社会开放。在国内天然气调峰储备设施建设成熟，能够完全满足国内调峰需求时，政府出台相关政策，鼓励或强制推行第三方公平、无歧视准入，最终实现完全市场化。 运营机制也可按三步走 未来中国调峰储备库的运营机制，可按照管理体制改革步骤也分三步走，最终实现收费明晰、公开透明、公平竞争的运营机制。第一步：延续当前运营机制，进一步完善定价模式，天然气调峰储气费按市场化原则，实现公开、透明收取。第二步：在调峰储气业务经营权拆分、实现独立商业运营的第二阶段，当需要调用调峰储备时，上游销售公司需要协调调峰储备库分公司，调峰储备库分公司对调峰气量进行平衡后，直接调配给各地区销售公司，满足下游用户需求。第三步：在储备库的使用权进一步向全社会开放的第三阶段，当需要调用调峰储备时，上游销售公司需要协调调峰储备库分公司或独立的调峰储备库运营商，调峰储备库运营商对调峰气量进行平衡后划拨调峰资源；或者各地区销售公司直接向调峰储备库分公司或独立运营商提交调峰申请，资源平衡后直接划拨给地区销售公司，满足下游用户需求。 下一步工作的建议 国家出台政策鼓励天然气发展，提高用户在非采暖季用气积极性展望短中期的未来，中国天然气资源供应充裕，但市场发展放缓，特别是在4—9月非采暖季需求增长动力不足。建议国家以环保政策严格实施为抓手，促进天然气在工业燃料、发电等领域的燃煤替代；推进区域输配气管道改革，建立用户自主选择资源和供气路径的机制；加强输配价格监管执行力度，提高对天然气能源替代升级的财税支持力度。 当前，政企划分不清、调峰责任不明、成本回收不畅等问题严重制约了企业建设调峰储备设施的积极性。建议尽快划清政府与企业职责，调峰储备库交由企业根据市场需求自行建设运营，国家战略储备库则由政府部门负责建设与管理；建立完善的天然气储备、基础建设与监管法规体系；明确天然气调峰指导气价，并尽快落实调峰气价的实施，支撑储气库正常运行；建立战略储备气田和战略储气库建设专项保障基金。 发展调峰电厂平抑季节峰谷差，减少调峰储备库建设规模积极发展调峰电厂，可有效平稳冬夏季用气，抑制季节波动。美国燃气电厂多为调峰电厂，用气比例超过38%，有效地平抑了全年用气波动，用气峰谷差从2.3倍压减至1.7倍。在中国当前调峰设施仍然不足的条件下，建议未来积极发展调峰电厂，此举不但对上游气田生产、中游管网运行、下游用户天然气保供具有积极作用，而且通过增强用电保供能力，可提高可再生能源发电的利用水平，减少弃风、弃光，有助于气、电、可再生能源共赢发展。
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