石油圈摘 要：油气体制改革总体方案迟迟未出台，但国家相继出台能源、石油和天然气“十三五”规划，三个规划科学客观地分析和评价当前我国油气行业发展形势，指出了面临的问题，并合理确立了未来5年我国油气行业的关键目标、重点任务和改革路径。 继1月17日发布《能源发展“十三五”规划》（以下简称“能源总规划”）后，1月19日国家发展改革委又发布《石油发展“十三五”规划》（以下简称“石油规划”）和《天然气发展“十三五”规划》（以下简称“天然气规划”）。总的来看，作为能源总规划中两个重要的子规划，石油规划和天然气规划是对能源总规划中涉及油气行业内容进一步细分和任务的具体分解。两个规划均科学客观地分析和评价当前我国油气行业发展形势，指出了面临的问题，并合理确立了未来5年我国油气行业的关键目标、重点任务和改革路径。 从油气具体规划目标来看，可以明显地感觉新出台的两个规划对此前所提出的一些目标做了些切合实际的调整。比如，之前众多公开的规划提出到2020年天然气占一次能源消费的比例超过10%，而天然气规划中提出的目标是8.3%～10%。说明主管部门已经认识到当前天然气发展所面临的一些困境，也认为大幅增加天然气消费量难度较大，按照原有发展模式显然无法实现之前的目标，所以，未来提高天然气在一次能源消费结构中的比例存在较大不确定性，需各方强有力的协同，并研究制定大力鼓励天然气利用的支持政策。 除了具体目标之外，两个规划有很多内容涉及油气体制改革。尽管我国油气体制改革总体方案迟迟未出台，但此次发布的三个规划却透露出不少有关的信息，例如，能源总规划提出：“出台油气体制改革方案，逐步扩大改革试点范围。推进油气勘探开发制度改革，有序放开油气勘探开发、进出口及下游环节竞争性业务，研究推动网运分离。实现管网、接收站等基础设施公平开放接入。”而石油规划和天然气规划对此着墨较多，涉及油气行业上中下游各环节，对市场准入、价格形成机制、企业自身改革、油气行业税费改革等均有描述。 油气体制改革的阶段性成果及存在问题 在石油领域，常规油气勘探开发体制改革率先在新疆启动试点，勘探开发和基础设施建设领域混合所有制试点稳步推进，投资主体进一步多元化；初步组建起行业监管队伍，基础设施第三方公平开放开始实施；原油进口权逐步放开，期货市场建设加快推进，成品油价格形成机制进一步完善。在天然气领域，常规天然气上游领域改革率先在新疆进行试点。初步组建起行业监管队伍，基础设施向第三方公平开放开始实施，混合所有制改革力度不断加大，数条跨省主干管道引入多种投资主体。天然气价格改革步伐明显加快，实现了存量气与增量气价格并轨，理顺了非居民用气价格。 同时，当前油气体制仍存在诸多问题。油气领域勘探开发主体较少，区块退出和流转机制不健全，竞争性不够。加之不同地区地质认识和资源禀赋差异，各公司勘探主要集中在资源丰度高地区，风险勘探积极性不高，部分地区勘探投入不足。一些国内企业通过“走出去”已获得国外区块，积累了技术和管理经验，但国内准入仍存在诸多限制，制约了多元化资本投入。国内石油行业市场化体系不健全、竞争力不足等。 相比石油，天然气领域存在的问题更为突出，例如，产业结构性矛盾日益突出，部分原有政策已不适应新的发展形势，储气能力严重滞后，保供难度日益增加。勘探开发和管道输送环节主体少，竞争不足，管道运营不透明，难以实现第三方市场主体公平接入。行业行政垄断和区域分割比较严重，输配环节过多，费用过高，最终用户没有获得实惠。市场化体制机制不健全，竞争性环节竞争不够充分，价格变化难以完全真实反映市场供求关系。进口高价合同气难以消纳，企业背负经营压力，天然气供应风险加大。法律法规体系不健全不完善，行业监管越位和缺位现象同时并存。 油气体制改革应上中下游“三箭齐发” 油气产业可大致分为上、中、下游，上游包括油气勘探开采、进口，中游包括油气炼化、储运，下游包括油气分销。按照之前中央决定的油气行业全产业链放开准入的改革思路，油气体制改革不能仅局限于某一环节，而应上中下游改革“三箭齐发”；不能仅局限于价格改革等某一方面，“单兵突进”，而应从价格、市场主体、准入、税费等方面综合推进。 上游：在油气勘探开采方面，石油规划和天然气规划均提出，实行勘查区块竞争出让制度和更加严格的区块退出机制，公开公平向符合条件的各类市场主体出让相关矿业权，允许油气企业之间以市场化方式进行矿业权转让，逐步形成以大型国有油气公司为主导，多种经济成分共同参与的勘查开采体系。具体的路径，包括鼓励改革试点和模式创新。持续推进新疆油气勘查开采改革试点，总结经验、完善制度并加快向全国推广。加大页岩气矿业权出让，鼓励多元投资主体进入。总结和发展新疆、川渝、鄂尔多斯盆地等地区常规油气、页岩气、致密气勘探开发企地合作、合资混改、引入竞争等创新模式。支持有条件的省（区、市）开展天然气体制改革综合试点或专项试点。在资源开发和基础设施建设运营领域积极有序发展混合所有制经济。 对于油气行业上游勘探开采环节的改革，综合各方面因素，笔者认为应建立健全以下7个机制：市场招标，探矿权由登记制改为招标制；市场退出，实行探矿权有效退出机制；信息公开，建立勘探开发信息公开机制；产权流动，建立采矿权市场交易中心；主辅分离，进行油服行业市场化改革；增资开源，建立油气勘探开采投资基金或者叫国家油气财富基金；合理分享，建立中央、地方、企业合理分享的财税体制。 在油气进出口方面，尽管两个规划都提倡放开限制，但侧重点因石油、天然气行业特点各异而有所不同。例如，石油规划中提出，坚持放宽限制与加强监管并重，完善石油进口管理体制，调整成品油出口管理方式；天然气规划中提出，依据市场化原则允许符合条件的企业参与天然气进口。 中游：一是放开投资和市场准入，鼓励多种资本参与石油储备、储气等基础设施建设和投资运营。例如，在石油储备方面，积极利用符合规定的企业库容代储国家储备原油。鼓励社会资本参与商业仓储设施投资运营。建立企业义务储备，推动建立完善政府储备、企业义务储备和企业生产经营库存有机结合、互为补充的储备体系。对于天然气储气设施建设，天然气规划中提出，加大地下储气库扩容改造和新建力度，支持LNG储气设施建设，逐步建立以地下储气库为主，气田调峰、CNG和LNG储备站为辅，可中断用户调峰为补充的综合性调峰系统，建立健全由供气方、输配企业和用户各自承担调峰储备义务的多层次储备体系。有序发展LNG接收站调峰，加快建立和完善城市应急储气调峰设施，鼓励多种主体参与储气能力建设。创新天然气基础设施项目管理机制，开展通过招投标等方式选择投资主体试点工作。 二是管网尤其是天然气管网环节，加强管网互联互通，推动天然气管网运输和销售分离，大力推进天然气基础设施向第三方市场主体开放。天然气规划还特意指出，新建LNG接收站优先考虑投资主体多元化、第三方准入条件落实、承担应急调峰任务、装备本地化的项目。 下游：两个规划均提出要深化下游竞争性环节改革，尤其是价格方面的改革。石油规划中提出，坚持放宽限制与加强监管并重，发挥价格机制对优化能源结构、节约能源资源和促进环境保护的引导作用，完善成品油价格形成机制。而天然气规划针对天然气价格突出问题，对气价改革提出了许多思路：放开非居民用气价格，进一步完善居民用气定价机制；加强天然气管输价格和成本监审，有效降低输配气成本；建立完善上中下游天然气价格联动机制，加大天然气下游市场的开发培育力度，供气企业合理承担普遍服务义务，形成终端市场的竞争环境。 油气企业自身及税费改革思路 除上述改革内容外，两个专项规划还提到涉及油气企业自身及税费方面的改革思路。例如，在有关油气企业自身改革方面，主要有3个亮点：一是完善国有油气企业法人治理结构，规范投资管理、强化风险控制，提高项目决策和运营管理水平。优化国有企业考核机制，加强对服务国家战略、保障国家石油供应安全和国民经济运行任务的考核，监管和推动石油企业可持续发展。二是开展混合所有制改革。鼓励具备条件的油气企业发展股权多元化和多种形式的混合所有制。三是推进主辅分离，为企业瘦身健体、降本增效。加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题，中央财政通过安排国有资本经营预算支出等方式给予必要支持。推动建立独立第三方行业研究机构。研究推动油气大数据平台建设。同时，推进国有油气企业工程技术、工程建设和装备制造等业务进行专业化重组，作为独立的市场主体参与竞争。 在油气行业税费方面，两个规划提出理顺资源开发税费关系：在统筹研究相关税费改革的基础上，研究建立矿产资源国家权益金制度，实施好资源税政策，合理确定负担水平。同时，探索管道等基础设施建设运营惠及地方机制，鼓励地方和企业加大对油气基础设施建设支持力度。
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