石油圈为促进城市市政公用事业发展，提高市政公用事业的运行效率，2002年12月，原建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城〔2002〕272号），正式确立在全国范围内全面推行公用事业特许经营制度，并且指出市政公用行业实行特许经营的范围包括城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置的行业。据此，部分各省市政府开始实施燃气特许经营制度，并与燃气公司签订特许经营协议。 2004年5月1日，为规范市政公用事业特许经营活动、加强市场监管，《市政公用事业特许经营管理办法》（以下简称“04年办法”）正式施行。2015年4月25日，发改委、财政部、住建部、交通部、水利部及人民银行等6部门联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称“15年办法”），该办法于2015年6月1日起正式实施。这期间，不少地方政府发布地方性法规、规章规范当地市政公用事业特许经营制度。 从国家层面立法来看，目前用来规范特许经营制度的04年办法和15年办法，均属于部门规章，法律位阶较低。因此，部分省份出台的地方性法规中关于“燃气特许经营权”制度的规定与前述两部办法的规定并完全不一致，各省份之间规定也差距较大。比如前述两部办法并没有强制燃气行业适用特许经营制度，但一些省级地方性法规却对此做出了规定，如《江苏省燃气管理条例》第十三条明确规定，管道燃气经营实行特许经营制度。从事管道燃气经营的企业，必须取得设区的市、县（市）人民政府授予的特许经营权，并与设区的市、县（市）人民政府或者其授权的建设主管部门签订特许经营协议。特许经营权的授予，应当采取招标投标等公开、公平的方式。 地方性法规是否明确规定适用特许经营制度以及燃气企业取得特许经营权是否需要经过招投标程序，对于处理燃气特许经营纠纷具有现实意义。实践中，在强制适用特许经营制度并将招标作为燃气特许经营权准入条件的城市，如果燃气企业与政府未经过招投标程序直接签订特许经营协议，其协议可能因为违反地方性法规规定，符合《合同法》第五十二条规定的合同法定无效的情形，而被认定为无效。 本文通过检索全国23个省、5个自治区、4个直辖市（不包括港澳台）出台的燃气管理条例或燃气管理办法（法律位阶属于地方性法规或规章）情况，对其中特许经营权的规定进行了全面的梳理，相信对燃气企业处理特许经营纠纷具有一定的参考价值。 本次梳理，将各省燃气管理条例规定特许经营权的类型分为四类，具体如下： 1、地方燃气管理条例明确要求所有燃气项目实施特许经营制度的情况； 2、地方燃气管理条例仅规定新项目实施特许经营制度的情况； 3、虽然未明确规定实施特许经营制度，但是规定燃气企业应当与当地政府签订燃气特许经营协议的情况； 4、未明确规定实施特许经营制度的情况。 * 注：以下表格通过各省燃气管理条例的内容归纳整理得出。 表一 总览 表二 明确要求实施特许经营制度 表三 新项目实施特许经营制度 表四 规定燃气企业应当与当地政府签订燃气特许经营协议 表五 未明确规定实施特许经营制度 根据上述梳理，可以看到目前只有小部分省份的燃气管理条例对燃气特许经营权作出了规定，明确规定省内燃气经营实行特许经营的包括江苏、浙江、福建、湖北、重庆等省市，江西、贵州、海南等省规定的是“区域性统一经营”，内蒙古则规定燃气企业要通过招投标等程序取得燃气经营许可证，而且还规定燃气经营许可证的区域、期限。四川省规定的比较灵活，新建的管道燃气经营应该实行特许经营，而在该法规出台前的管道燃气经营，可以实行特许经营制度，也可以不实施。还有比如河北省和河南省，此两省法规虽未直接规定适用燃气特许经营制度，但明确，燃气经营企业要与当地政府签订燃气特许经营协议。而其他省份，除了黑龙江省规定燃气的特许经营活动按照国家相关规定执行之外，均未明确规定燃气特许经营。 值得注意的是，虽然一些省份未在省级的燃气管理条例中规定燃气特许经营权制度，但在该省一些其他法规或规范性文件中却规定了特许经营权。比如辽宁省截至目前并未出台燃气管理条例，但在《辽宁省燃气经营许可管理办法》中却规定，管道燃气企业应当有与当地燃气行政主管部门（经设区的市、县（市）政府授权）依据《城镇燃气发展专项规划》划定签订的《城市供气特许经营协议》。由此可得知，燃气管理条例虽未规定“特许经营权”，但这也不意味着该地域不实行特许经营权。 青海省已于2018年11月28日发布《青海省燃气管理条例》，规定于2019年3月1日正式施行，但《青海省燃气管理条例》未规定特许经营权。且仍有部分省份至今未制定燃气管理条例，部分省份的燃气管理条例制定已经过去十余年，部分规定已经与现实状况不相符合，需要进行修订。建议燃气企业关注地方燃气管理条例的修订情况，以应对法规变化带来的法律风险。
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